La convergenza del molteplice

Una società complessa, globalizzata nelle tendenze e sbriciolata nelle soluzioni, produce quotidianamente una quantità enorme di informazioni e le genera con ritmi pressoché insostenibili per qualsivoglia apparato di sicurezza o chiamato alla governance dell’ordine pubblico. Individuare le “linee di fondo” dei fatti, o meglio dei fenomeni, diviene un’operazione ardua e sostanzialmente aleatoria in cui gli apparati di analisi e di informazione sono sempre più esposti al rischio dell’imprevedibile. Laddove l’imprevedibile coincide spesso con l’imprevisto, ossia con quel segmento della concreta vicenda che è semplicemente sfuggito ad ogni scrutinio e valutazione. Da questo punto di vista la storia di Umar Faruk Abdulmutallab, terrorista nigeriano imbarcatosi il 26 dicembre scorso su un aereo della Delta Northwest Airlines, in volo sulla tratta tra Amsterdam e Detroit, e il suo tentativo di far esplodere l’aereo prima dell’atterraggio s’erge a modello dell’inefficacia cui sono esposti le Agenzie di intelligence che dispongono di informazioni parcellizzate o incomplete. Analoga valutazione potrebbe esprimersi, su altro piano, in relazione alla crisi dei mutui subprime che ha funestato l’economia statunitense, prima, e di seguito quella mondiale: nessuna delle agenzie di rating, degli istituti finanziari mondiali, delle banche centrali aveva individuato i segnali di un imminente default del sistema.
Questo potrebbe indicare che, malgrado ogni sforzo e ogni investimento, i sistemi siano condannati ad una sorta di perenne imprevedibilità degli eventi; non dei singoli fatti si badi bene, il chè è quasi fisiologico, ma finanche delle tendenze più profonde e costanti dei fenomeni storici, economici, politici e sociali. Una sostanziale, ineluttabile, instabilità della storia che, nel terzo millennio, risentirebbe in modo istantaneo di eventi e di circostanze anche apparentemente marginali. Com’è noto il 29 dicembre 1979, il fisico Edward Lorenz presentò alla Conferenza annuale dell’American Association for the Advancement of Science, una relazione in cui ipotizzava come il battito delle ali di una farfalla in Brasile, a séguito di una catena di eventi, potesse provocare una tromba d’aria nel Texas.
L’insolita, quanto suggestiva, relazione diede il nome al cosiddetto butterfly effect, già anticipato da Alan Turing, in un suo saggio del 1950 (Macchine calcolatrici e intelligenza), laddove supponeva che «lo spostamento di un singolo elettrone per un miliardesimo di centimetro, a un momento dato, potrebbe significare la differenza tra due avvenimenti molto diversi, come l’uccisione di un uomo un anno dopo, a causa di una valanga, o la sua salvezza». Se la teoria del caos fosse interamente esatta, allora l’intelligence sarebbe condannata ad un permanente fallimento, potendo o formulare valutazioni molto generiche e, quindi, inutili ai fini della decisione politica o azzardare contesti puntuali con il rischio di una smentita anche immediata.
Un rimedio sembra poter essere offerto dalla costruzione di reticoli orizzontali di scambio ed elaborazione delle informazioni, attraverso cui si abdica all’idea che esistano soggetti specializzati nella raccolta e nel coordinamento delle informazioni, poiché la capacità predittiva si fonda piuttosto sull’intelligenza del quadro e sull’individuazione dello scenario di tendenza. Non è la moltitudine delle notizie e delle informazioni a rendere prevedibile un evento, quanto la capacità di selezionare tra esse quelle che segnalano lo scorrere probabile dei fatti. Per far ciò si rendono necessarie modalità operative solo apparentemente antagoniste: a) la neutralizzazione della minaccia; b) una visione generosa dell’interesse generale. Sul primo punto non si sono rilievi particolari da svolgere, essendo evidente che tutta l’attività preventiva ha quale obiettivo qualificante la sterilizzazione delle fonti di rischio attraverso modalità appropriate (e la storia dell’intelligence è ricca di esempi e aneddotica). È sul secondo punto che le questioni tendono a complicarsi, poiché l’individuazione della minaccia più prossima esige una ponderazione attenta e una lettura, come detto, generosa degli interessi generali, al fine di evitare che l’autorità politica sia incline alla scelta più vantaggiosa nell’immediato, ma foriera di danni nel medio e lungo periodo (ad esempio, l’opzione per l’invasione del Iraq senza considerare la conflittualità interetnica e interreligiosa latente in quel paese).
La convergenza del molteplice è, quindi, una confluenza di sguardi; una pluralità di letture rivolte verso un determinato contesto, onde evitare che la raccolta delle informazioni e l’analisi sia operata da soggetti provvisti di una visione monodimensionale della realtà. Naturalmente tutto questo non può tradursi in un mero appello alla good will degli uni o al buon senso degli altri, essendo necessario che il legislatore agevoli la formazione di metodi e organismi in cui si persegua la riconciliazione delle visioni e il pluralismo delle analisi predittive.
Com’è noto esistono in Italia, e da tempo, luoghi presso i quali si prevede l’affluenza di informazioni e di dati al fine di consentire, in primo luogo, all’autorità politica di adottare le decisioni che le competono: l’esempio più evidente è dato dal Comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica cui è affidata la funzione di «organo ausiliario di consulenza del Ministro dell’Interno per l’esercizio delle sue attribuzioni di alta direzione e di coordinamento in materia di ordine e sicurezza pubblica» (1) . Di livello ancor più apicale è il Consiglio supremo di difesa previsto dall’art. 87 della Costituzione (2) .
Negli ultimi anni la legislazione ha accentuato, sia pure episodicamente e non sulla scorta di un disegno sistematico, la tendenza a costituire organismi “misti” aventi natura non meramente consultiva, ma quando possibile deliberativa in ordine a determinate questioni. Se il Comitato nazionale o quello provinciale per la sicurezza e l’ordine pubblica, mantengono sia pure in un assetto partecipativo a geometria variabile (si pensi al ruolo dei sindaci, dei presidenti delle provincie e delle regioni), la funzione di organismi prevalentemente consultivi e di orientamento per le decisioni da adottare, altri soggetti istituzionali mostrano connotati ulteriori. In questo pantheon, ancora circoscritto ma tendenzialmente in crescita, un posto significativo deve essere attribuito al Comitato di sicurezza finanziaria costituito, all’indomani dell’11 settembre, con il d.l. 369/01 convertito nella l. 431/01. In primo luogo vengono in considerazione i soggetti istituzionali presenti all’interno del Comitato e, secondariamente, le funzioni che il legislatore ha conferito all’organismo. Il Comitato di sicurezza finanziaria (CSF) è presieduto dal Direttore generale del Tesoro, o da un suo delegato, ed è composto da undici membri nominati dal Ministro dell’Economia e delle Finanze sulla base delle designazioni effettuate, rispettivamente, dal Ministro dell’Interno, dal Ministro della Giustizia, dal Ministro degli Affari Esteri, dalla Banca d’Italia, dalla Commissione nazionale per le società e la borsa e dall’Ufficio italiano dei cambi. Del Comitato fanno anche parte un dirigente in servizio presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, un ufficiale della Guardia di finanza, un funzionario o ufficiale in servizio presso la Direzione investigativa antimafia, un ufficiale dell’Arma dei Carabinieri e un rappresentante della Direzione nazionale antimafia.
Com’è agevole constatare, il modello organizzativo articolato dal d. l. 369/01 propone il concorso di una serie di istituzioni nell’intento di organizzare la pluralità delle conoscenze e delle metodiche di analisi e di valutazione in funzione, innanzitutto, dell’irrogazione delle sanzioni previste dalle disposizioni internazionali per il contrasto del finanziamento al terrorismo e di quelle a presidio del divieto di esportazione di beni e servizi, ovvero recanti il congelamento di capitali e di altre risorse finanziarie, contenute in regolamenti adottati dal Consiglio dell’Unione europea, anche in attuazione di risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Con il d.lgs.109/07, modificato dal d.lgs. 54/09, si sono ulteriormente precisate e integrate le funzioni assegnate al CSF con la costruzione di un archetipo che può dirsi offra una sorta di paradigma per la prospettiva di un normare in modo intenso l’area degli scambi informativi (3) . Di rilievo, innanzitutto, la circostanza che il presidente del Comitato possa «invitare a partecipare alle riunioni del Comitato rappresentanti di altri enti o istituzioni, inclusi rappresentanti dei Servizi per la informazione e la sicurezza, secondo le materie all’ordine del giorno», rispetto alla quale opera da necessario corollario l’obbligo per «gli enti rappresentati nel Comitato comunicano allo stesso, in deroga ad ogni disposizione vigente in materia di segreto di ufficio, le informazioni riconducibili alle materie di competenza del Comitato». Il comma 6 dell’art. 3 del decreto, inoltre, disciplina l’obbligo (tale deve intendersi secondo la più corretta nomografia l’uso dell’indicativo presente nella proposizione normativa) per «l’autorità giudiziaria (di) trasmette(re) al Comitato ogni informazione ritenuta utile ai fini del presente decreto».


Unilateralità e multilateralità degli apporti informativi

Il dato normativo ci introduce in uno degli ambiti più delicati della questione in trattazione, nel quale una dose appropriata di acribia nella lettura delle disposizioni, per un verso, giova all’individuazione delle condotte da porre in essere nel corso delle procedure di scambio informativo, e per altro, può evitare di incorre in prassi tra Istituzioni contra o praeter legem. L’individuazione dell’ipotesi ricostruttiva più sostenibile esige, certamente, che si accerti l’esistenza o meno di enunciati generali, ossia di principi, anche metagiuridici, che valgano a orientare l’interprete nella lettura delle singole disposizioni. Un primo dato è offerto dal principio di separazione dei poteri, secondo il quale è tendenzialmente orientata l’architettura delle istituzioni repubblicane; in virtù di esso non può farsi luogo a contaminazione di competenze e funzioni pubbliche di rilievo costituzionale se non in presenza di deroghe espressamente regolate o ammesse dalla stessa Carta costituzionale.
È, quindi, evidente che (ad esempio) l’esercizio dell’azione penale non possa essere negoziato sulla base di interlocuzioni con soggetti o apparati statali estranei al circuito giurisdizionale (artt. 101 e 112) e che ogni apporto informativo che essi intendano rendere deve avere canali tassativamente regolati dal legislatore, in stretto ossequio al principio di legalità. Ancora è egualmente indiscutibile che le decisioni di spettanza del Governo o degli apparati informativi non possano svolgersi sulla base di interlocuzione preventive con gli organi giurisdizionali, se non nei casi oggetto di specifica riserva costituzionale (cfr. gli artt. 17 e seguenti della l. 124/07 e la differenza rispetto alla disciplina delle intercettazioni ex l. 144/05). Questa perimetrazione più ampia della materia porta in evidenza postulati generali aventi un gradiente intermedio rispetto all’enunciato della separazione. Si badi bene che la locuzione «postulati generali» vuole indicare l’esistenza di regole parimenti ampie e destinate a governare ambiti giuridici meno estesi della forma repubblicana dello Stato, ma egualmente significativi. Il riferimento è al principio, di rango parimenti costituzionale, della «leale collaborazione» tra istituzioni che, inaugurato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, ha poi avuto una formale consacrazione nel testo dell’art. 120 Cost. a seguito della l. cost. n. 3/2001.
Il riferimento ad «un dovere specifico di collaborazione», di rango costituzionale e avente connotati di reciprocità e di fattività era stato affermato dalla Consulta per quelle attività pubbliche che ineriscono a «un procedimento comportante il concorso di organi o soggetti distinti nell’esercizio di una funzione pubblica di rilievo costituzionale, i quali pertanto, come (la) Corte (aveva) già precisato (v. sent. n. 80 del 1989), sono tenuti a comportarsi secondo i princìpi della correttezza nei loro rapporti reciproci e nel rispetto sostanziale dell’altrui autonomo ruolo» (così la sentenza 27 luglio1992 n. 379 e altre). Ma è del tutto evidente che una società globalizzata e multipolare produce una tendenziale spinta verso modelli di cooperazione rafforzata tra poteri pubblici, soprattutto ogniqualvolta la decisione pubblica esiga approcci plurilaterali.
Se, quindi, la convergenza dei molteplici piani di lettura dei fatti e dei contesti è agevolata, se non addirittura imposta, dal tessuto assiologico della stessa Charta costituzionale si tratta, ora, di considerare come tale modello relazionale si sia tradotto in disposizioni normative adeguate.


Tipologia della leale collaborazione

Naturalmente la prassi conosce di innumerevoli forme di cooperazione tra istituzioni e uffici, conseguite spesso intuitu personae e sulla base di un’interlocuzione di natura personale o, al massimo, riconducibile a forme di spontanea consultazione.
È, questa, ovviamente, una cornice instabile, ma comunque capace di segnare momenti significativi nell’orientamento delle pubbliche potestà in cui si oscilla dall’audizione operata dalle commissioni parlamentari nell’iter di approvazione provvedimenti legislativi, alla predisposizione di note esplicative delle problematiche di scenario fino ad arrivare alla partecipazione a workshop e seminari aperti a contributi esterni che la decisione pubblica deve scrutinare e su cui incide la qualità dei contributi ab extra. Quest’ambito sfugge, per come è naturale, ad una funzione demarcativa, ma segnala di per sé l’esistenza di fabbisogni informativi che la legislazione solo in parte riconosce e, quindi, governa. Talvolta, l’esigenza di evitare una contaminazione di conoscenze e di apporti conoscitivi risponde a precise istanze di natura politica da cui non è dato in alcun modo prescindere.
La legge 124/2007, per ognuno dei profili dianzi ricordati, propone un’architettura meritevole di considerazione, non fosse altro che per le accurate scansioni con cui traccia e distingue il profilo dell’approccio gnoseologico “plurale” da quello dell’approvvigionamento informativo più direttamente correlato alle funzioni del sistema di informazioni per la sicurezza (4) .
L’art. 11 della legge, ad esempio, è titolato alla «Formazione e addestramento» e, in modo significativo, prevede che la Scuola di formazione presso il DIS abbia il «compito di assicurare l’addestramento, la formazione di base e continuativa e l’aggiornamento del personale del DIS e dei servizi di informazione per la sicurezza», stabilendo che della direzione facciano parte «esponenti qualificati dei centri di eccellenza universitari nei settori di interesse» (5) . Ancora più evidente è l’apertura ad una lettura multidimensionale della «formazione» destinata all’«informazione», laddove si stabilisce che la definizione annuale dei «programmi di formazione» debba avvenire «in relazione alle esigenze operative dei servizi di informazione per la sicurezza, ai mutamenti dello scenario internazionale e all’evoluzione del quadro strategico internazionale».
Per comprendere l’estensione della progettualità formativa prevista per le Agenzie è sufficiente confrontare il testo della disposizione legislativa ora ricordata con analoghi, e coevi, interventi legislativi concernenti settori parimenti rilevanti dell’ordinamento repubblicano (6) . Non a caso, probabilmente, dopo questa sorta di introibo dedicato alla formazione del personale, gli artt.12 e 13 della l. 124/2007 prendono in considerazione i profili inerenti la cooperazione con altre istituzioni (7) : ed, in effetti, mentre la prima norma è dedicata alla «Collaborazione delle Forze armate e delle Forze di polizia», la seconda si preoccupa di disciplinare la «Collaborazione richiesta a pubbliche amministrazioni e a soggetti erogatori di servizi di pubblica utilità». L’apparente asimmetria di relazioni che le disposizioni descrivono non deve indurre in errore, poiché è evidente che la natura esclusivamente «informativa» delle funzioni svolte dalle Agenzie indirizza la disciplina legislativa nella direzione dell’indispensabile approvvigionamento delle fonti conoscitive, senza considerarne direttamente il feed back verso le altre istituzioni.
Ma ciò, come detto, è implicito ai compiti dell’intero Sistema di intelligence che produce informazioni qualificate in direzione delle decisioni rimesse alla presidenza del Consiglio e, quindi, al Governo; nonché, nei casi indicati dall’art.23, è reso manifesto dall’inoltro delle notizie di reato all’autorità giudiziaria (8) .
La l.124/2007 si preoccupa, inoltre, di attuare una complessa actio finum regundorum per quanto attiene ai rapporti con l’autorità giudiziaria, al fine di regolare le inevitabili interferenze tra le attività operative delle Agenzie e le operazioni investigative degli uffici di Procura. A prescindere dal rilievo che si intenda assegnare alle garanzie funzionali di cui agli artt. 17 e seguenti e le sovrapposizioni che esse prefigurano tra cognizione giurisdizionale e attività informativa (avente connotati di rilevanza penale in astratto e, quindi, da scriminare in concreto secondo un rigido iter procedurale), mette conto rilevare che l’art. 14, il quale novella la struttura del codice di procedura penale attraverso l’inserzione di un art. 118-bis significativamente titolato «Richiesta di copie di atti e di informazioni da parte del Presidente del Consiglio dei ministri», punta a costituire una sorta di interlocuzione stabile tra i vertici del Sistema di sicurezza e l’autorità giudiziaria.
Il comma 1 prevede che «il Presidente del Consiglio dei ministri può richiedere all’autorità giudiziaria competente, anche in deroga al divieto stabilito dall’articolo 329, direttamente o a mezzo del direttore generale del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza, copie di atti di procedimenti penali e informazioni scritte sul loro contenuto ritenute indispensabili per lo svolgimento delle attività connesse alle esigenze del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica».
Il richiamo al disposto dei commi 2 e 3 dell’art. 118 Cpp vale a regolamentare sia il caso in cui l’autorità giudiziaria neghi l’accesso agli atti richiesti («L’autorità giudiziaria provvede senza ritardo e può rigettare la richiesta con decreto motivato»), sia il regime giuridico della documentazione consegnata in caso di accoglimento dell’istanza («Le copie e le informazioni acquisite a norma del comma 1 sono coperte dal segreto di ufficio»). Il comma terzo dell’art.118-bis Cpp, infine, disciplina l’ipotesi in cui «l’autorità giudiziaria» intenda «trasmettere le copie e le informazioni di cui al comma 1 anche di propria iniziativa» e accorda al procuratore della Repubblica la facoltà di «autorizzare l’accesso diretto di funzionari delegati dal direttore generale del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza al registro delle notizie di reato, anche se tenuto in forma automatizzata». Da questo punto di vista si tratta di un aggiornamento congruo delle disposizioni in materia di apparati di intelligence rispetto a quanto già previsto per il Ministro dell’Interno dall’art. 118 commi 1 e 1-bis Cpp per come modificati dal d.l. 306/92.
Il dato testuale meritevole di considerazione è che la disposizione novellata, pur riproducendo senza modulazioni apprezzabili il previgente art.118 Cpp, ponga in rilievo la rilevanza da assegnare alle esigenze informative provenienti dalle Agenzie e dal DIS nell’ambito della disciplina concernente il processo penale. Sebbene altre disposizioni della l. 124/2007 disegnino una fitta trama di disposizioni a tutela dell’azione degli agenti di intelligence, direttamente operative nell’ambito del processo penale (cfr. artt. 15 e 16, nonché artt. 23, 27, 28 e 41), non è questo in effetti il punto apprezzabile della riforma del 2007, quanto il fatto che essa ha dato in qualche modo rilievo e dignità processuale alle «copie di atti di procedimenti penali e informazioni scritte sul loro contenuto ritenute indispensabili per lo svolgimento delle attività connesse alle esigenze del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica». In questo caso lo scarto appare, per così dire, di natura qualitativa ed involge la riconosciuta appropriatezza delle funzioni di intelligence rispetto ai vincoli di segretezza propri delle indagini preliminari.
La circolazione delle informazioni che procede secondo la disciplina del codice di rito ha, come abbiamo visto, nel disposto degli artt. 118 e 118-bis Cpp lo snodo fondamentale di una ricerca monodirezionale ad opera delle strutture di conduzione dell’ordine e della sicurezza pubblica. Ma, come vedremo a breve, non si tratta delle uniche norme a disposizione.
Il comma 7 dell’art.3 del d. lgs. 109/2007 sopra menzionato, occupandosi del fabbisogno informativo del CSF delinea l’operatività di una triangolazione comunicativa più complessa, rispetto a quanto enunciato dal codice di procedura penale, stabilendo che «Il Comitato, con propria delibera, individua gli ulteriori dati ed informazioni riconducibili alle materie di competenza del Comitato che le pubbliche amministrazioni sono obbligate a trasmettere al Comitato stesso». La natura incondizionata della richiesta lascia ben intuire come l’istanza del CSF di acquisire di «dati» e «informazioni» incontri un unico perimetro nell’essere «riconducibili alle materie di competenza del Comitato», senza che le pubbliche amministrazioni destinatarie della pretesa possano frapporre alcun rilievo. Inoltre, il medesimo comma accorda al Comitato la facoltà di «richiedere accertamenti agli enti rappresentati nel Comitato, tenuto conto delle rispettive attribuzioni». In questo caso si è in presenza di una formidabile eccezione alla natura meramente consultiva e/o deliberativa del consesso antiterrorismo, giacchè il conferimento ope legis da parte delle istituzioni e degli organismi di propri rappresentanti all’interno del CSF (art. 3 comma 3), determina una vera e propria soggezione, ossia un pati rispetto alle istanze di accertamento che l’organo collegiale abbia ad articolare.
Si tenga presente che si tratta di una vistosa deroga ai canoni operativi che, more solito, governano la cooperazione interistituzionale; a questo punto è – per così dire – del tutto coerente con l’inedito conio legislativo che il medesimo comma 7 riconosca al «presidente del Comitato» la facoltà di «trasmettere dati ed informazioni al Comitato esecutivo per i servizi di informazione e di sicurezza ed ai direttori dei Servizi per la informazione e la sicurezza, anche ai fini dell’attività di coordinamento spettante al Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’articolo 1 della (ndr abrogata) legge 24 ottobre 1977, n. 801».


Proliferazione della co-decisione

La consapevolezza circa la parcellizzazione e la provvisorietà dei contesti informativi, come visto, può essere contrastata attraverso opzioni normative chiaramente divergenti. O si procede a regolare in modo intenso il dovere di cooperazione dei soggetti detentori delle informazioni verso un numero molto esiguo di soggetti istituzionali chiamati alla collazione dei dati. Ovvero si procede a costituire organismi “misti” deputati alla co-decisione di taluni segmenti delle politiche di sicurezza.
L’una e l’altra di queste soluzioni offrono, naturalmente, vantaggi e manifestano diseconomie secondo gradienti scalari. La convergenza indiscriminata delle informazioni tende, difatti, a ingolfare i sistemi di governance: è il caso del sistema antiriciclaggio regolamentato, da ultimo, attraverso il d. lgs. 231/07 che prevede a disegnare una rete molto complessa di soggetti tenuti alla segnalazione delle operazioni finanziarie sospette (istituti finanziari, banche, professionisti, imprese assicuratrici e via seguitando) nei confronti dell’Unità informazione finanziaria presso la Banca d’Italia (UIF).
La procedura di trattazione della pratica (per il 2009 circa 20.000, rispetto alla circa 13.000 dell’anno precedente) prevede una doppia istruttoria, finanziaria e criminale, affidata ad organismi diversi con un rigido procedimento articolato in step sequenziali (UIF? Nucleo speciale di polizia valutaria ovvero Direzione Investigativa Antimafia e in quest’ultimo caso? Direzione nazionale antimafia), tendenzialmente completo, ma farraginoso, lungo e, quindi, intempestivo. Solo se le segnalazioni fossero adeguatamente scrutinate dai soggetti tenuti ad informare la UIF ed una quantità considerevolmente inferiore di segnalazioni giungesse all’istruttoria finanziaria e criminale, si potrebbe pensare che la sequela regolata dal d. lgs. 231/07 darebbe risultati apprezzabili. È nota la relazione inversa che si instaura tra saturazione informazione e velocità dell’elaborazione di intelligence e in determinati settori le criticità emergono in modo evidente.
La via della co-decisione sembra trovare una più convinta accoglienza nei provvedimenti legislativi degli ultimi anni. Senza avere la pretesa di tracciare un quadro esaustivo, soprattutto sul versante della cooperazione tra Forze di polizia, Forze armate e altre Agenzie governative, e attenendosi al settore – comunque strategico – del contrasto alle infiltrazioni della criminalità mafiosa, mette conto osservare che taluni organismi hanno assunto la capacità di operare da veri e propri centri co-decisionali, potendo contare sulla co-presenza di svariati enti e istituzioni. Il primo punto di riferimento, pressoché coevo alla scelta di procedere alla costituzione del CSF, è dato dalla modifica che la l. 45/2001 ha apportato al d. l. 8/91 in punto di composizione della Commissione centrale per la definizione e applicazione delle speciali misure di protezione. Il nuovo comma 2-bis dell’art. 10 prevede, infatti, che «La commissione centrale è composta da un Sottosegretario di Stato all’interno che la presiede, da due magistrati e da cinque funzionari e ufficiali. I componenti della commissione diversi dal presidente sono preferibilmente scelti tra coloro che hanno maturato specifiche esperienze nel settore e che siano in possesso di cognizioni relative alle attuali tendenze della criminalità organizzata, ma che non sono addetti ad uffici che svolgono attività di investigazione, di indagine preliminare sui fatti o procedimenti relativi alla criminalità organizzata di tipo mafioso o terroristico-eversivo». È meritevole di un cenno la clausola ad excludendum che la disposizione reca, a garanzia di un’oggettività e terzietà della delibazione operata dal consesso disponibile anche al sacrificio di particolari cognizioni e informazioni pur di conseguire il risultato di una valutazione obiettiva delle circostanze relative al trattamento di protezione dei collaboratori e testimoni di giustizia.
È, inoltre, da considerare l’attività paranormativa posta in essere dalla Commissione in questa delicata materia, attraverso l’adozione di delibere generali che integrano e specificano il dettato normativo del d. l. 8/91. Si tratta di iniziative che in tanto si giustificano su un piano generale in quanto vengono poste in essere con il concorso di tutti i soggetti partecipi del circuito decisionale: la co-decisione tende inevitabilmente a flettersi in direzione di una proficua co-normazione, sia pure di rango amministrativo e regolamentare (in senso atecnico).
La tendenza degli organismi a produrre fonti normative è, di per sé, un fenomeno che la storia delle istituzioni ha analizzato innumerevoli volte ed è perfettamente noto a quanti – soprattutto nel diritto costituzionale – tracciano la vita dei parlamenti democratici come evoluzione, lenta ma inesorabile, da soggetti aventi una funzione prevalentemente consultiva a organismi deliberanti. Naturalmente in questa sede non è immaginabile che si svolga un ragionamento capace di delineare anche solo i contorni più grezzi di una materia così complessa, se non a prezzo di un’incontrollabile proliferazione dei piani espositivi e di un accecante bagliore delle implicazioni storiche, politiche e via seguitando. Di conseguenza, come in tutti i casi di incedere per ignes, si dovrà proseguire per balzi, ossia per suggestioni accettando il rischio di inevitabili strappi espositivi, approssimazioni e zone d’ombra, prendendo ad esempio il caso del Comitato di alta sorveglianza sulle grandi opere (CASGO) per il quale più marcata (e temporalmente ravvicinata) è la tendenza dell’organo a trasformarsi in soggetto erogatore di disposizioni di natura tecnica aventi cogenza generale, attraverso procedure di rinvio recettizio contenute in norme primarie.
Il d. lgs. 20 agosto 2002 n. 190 recante «Attuazione della l. 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale» (il titolo della legge merita una particolare considerazione nel contesto della presente esposizione), all’art. 15 comma 4 aveva previsto che «Con decreto del Ministro dell’Interno, di concerto con il Ministro della Giustizia e con il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, sono individuate le procedure per il monitoraggio delle infrastrutture ed insediamenti industriali per la prevenzione e repressione di tentativi di infiltrazione mafiosa». Con il D. m. 14 marzo 2003 (ora art. 180 d. lgs. 163/06) si è provveduto ad emanare un’articolata disciplina volta a realizzare gli obiettivi di controllo previsti dal decreto legislativo del 2002.
L’art. 3 del D.m., in particolare, ha provveduto ad istituire un «Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere» presso il Ministero dell’Interno di cui fanno parte: tre componenti in rappresentanza del Ministero dell’Interno, di cui uno individuato nell’ambito della Direzione investigativa antimafia ed uno con funzioni di coordinatore del Comitato; tre componenti designati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, individuati nell’ambito del servizio per l’Alta sorveglianza delle grandi opere; tre componenti del Ministero dell’Economia e delle Finanze, individuati nell’ambito del Dipartimento delle politiche di sviluppo e coesione, di cui uno facente parte della Segreteria del Comitato interministeriale per la programmazione economica; due componenti in rappresentanza della Direzione nazionale antimafia; due componenti in rappresentanza dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (9) .
L’art. 176 del d. lgs. 12 aprile 2006 n. 163, «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE», nel disciplinare il ruolo e le potestà del contraente generale, ha previsto al comma 3 lett. e) che «Il soggetto aggiudicatore provvede: «alla stipulazione di appositi accordi con gli organi competenti in materia di sicurezza nonché di prevenzione e repressione della criminalità, finalizzati alla verifica preventiva del programma di esecuzione dei lavori in vista del successivo monitoraggio di tutte le fasi di esecuzione delle opere e dei soggetti che le realizzano. I contenuti di tali accordi sono definiti dal CIPE sulla base delle linee guida indicate dal Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere, istituito ai sensi dell’articolo 180 del codice e del decreto dell’interno in data 14 marzo 2003».
Il rinvio alla citate linee guida costituisce, com’è evidente, l’avvio di un procedimento volto a normare in modo intenso la materia dei controlli antimafia e a costituire il presupposto giuridico di ogni intervento, più o meno pattizio, degli organi coinvolti nella realizzazione delle opere pubbliche, e non solo di quelle affidate a general contractor. La tendenza alla cogenerazione di disposizioni normative di rango secondario, rese cogenti in virtù del congegno di rinvio sopra ricordato, ha subìto una decisa accelerazione a decorrere dal 2009 allorquando, intervenendo sulla materia dei lavori per l’emergenza e la ricostruzione in Abruzzo, il Governo ha previsto l’intervento del CASGO. Il d. l. 28 aprile 2009 n. 39, titolato «Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile», all’art. 16 prevede che «Il prefetto della provincia di L’Aquila, quale prefetto del capoluogo della regione Abruzzo, assicura il coordinamento e l’unità di indirizzo di tutte le attività finalizzate alla prevenzione delle infiltrazioni della criminalità organizzata nell’affidamento ed esecuzione di contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, nonché nelle erogazioni e concessioni di provvidenze pubbliche connessi agli interventi per l’emergenza e la ricostruzione delle aree di cui all’articolo 1» e che «Al fine di assicurare efficace espletamento delle attività di cui al comma 1, il Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere costituito ai sensi dell’articolo 180 comma 2 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163, opera a immediato, diretto supporto del prefetto di L’Aquila, attraverso una sezione specializzata istituita presso la prefettura che costituisce una forma di raccordo operativo tra gli uffici già esistenti e che non può configurarsi quale articolazione organizzativa di livello dirigenziale».
Naturalmente, anche questa volta, l’organo produce disposizioni e opera, naturalmente, avvalendosi di una matura esperienza nel settore: «I controlli antimafia sui contratti pubblici e sui successivi subappalti e subcontratti aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture sono altresì effettuati con l’osservanza delle linee guida indicate dal Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere, anche in deroga a quanto previsto dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n. 252», con l’assoluta novità, questa volta, della loro espressa idoneità a normare i controlli in deroga alle regole sulle certificazione e attestazione antimafia contenute nel d. PR. 252/98 (10) .
Il modello di cooperazione messo a punto per l’emergenza in Abruzzo è stato, quindi, replicato dal Parlamento all’interno del d. l. 25 settembre n.135 recante «Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee», per la parte riguardante i lavori di EXPO 2015 (11) e all’interno della l. 26 febbraio 2010 n.26, titolata «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 30 dicembre 2009, n. 195, recante disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l’avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile» che regola l’attività del Commissario straordinario per l’emergenza conseguente al sovrappopolamento degli istituti penitenziari presenti sul territorio nazionale (12) .


Conclusioni

La co-produzione normativa è, per dire, la frontiera più avanzata di un modello organizzativo di cooperazione interistituzionale che, sopravvissuto ad una labirintica costituzione di comitati, consigli, tavoli tecnici e via seguitando, sta corposamente orientandosi verso la formazione di agenzie miste destinate alla governance informativa e organizzativa di settori particolarmente esposti dell’ordinamento giuridico.
L’istituzione, a mezzo del d. l. 4 febbraio 2010 n. 4, dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, posta sotto la vigilanza del Ministero dell’Interno e che vede la presenza al vertice decisionale di un Consiglio direttivo composto: «a) da un rappresentante del Ministero dell’Interno; b) da un magistrato designato dal Ministro della Giustizia; c) da un magistrato designato dal Procuratore nazionale antimafia; d) dal Direttore dell’Agenzia del demanio o da un suo delegato» (art.2), costituisce una sorta di stadio ulteriore in cui cooperazione, co-decisione e co-normazione tendono a confluire in organismi e soggetti orizzontali e misti. Un working in progress tutto da sperimentare, ma i cui esiti potrebbero rivelarsi decisivi in alcuni segmenti del contrasto alla criminalità organizzata e a tutela della sicurezza dello Stato.